注：杰弗里·歐文斯先生，劍橋大學經濟學博士，曾先后長期擔任OECD財政事務委員會主任、稅收政策與管理中心主任，主持《OECD稅收協定范本》及《OECD轉讓定價指南》的修訂工作，對構建現行國際稅收制度和推進國際稅收改革起到了舉足輕重的作用，被美國《時代》周刊評為影響歐洲商業的十大人物之一。

一、2015年G20聯合公報和BEPS行動計劃對中國稅收征管產生的影響

對世界政治和經濟發展影響很大且占全球生產總值（GDP）90%的二十國集團（G20）國家在2015年發布了聯合公報。G20聯合公報字斟句酌，充分體現了參與國實力和利益博弈。

G20聯合公報的前4項內容都是關于稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）行動計劃，直接涉及稅收。依據聯合公報，要建立全世界范圍內公平、有效的稅收制度，但如何界定和掌握公平是難題，如何實現對各國都公平、對稅務機關和納稅人都公平，將會非常困難。中國國家主席習近平贊成BEPS行動計劃，中國的稅務機關將是積極落實和執行BEPS行動計劃的先鋒隊，但是如何執行是難題。聯合公報提出了要增強稅收透明度，但其對稅收征管方式會以及跨國公司的行為都將帶來革命性的變化。

另外，聯合公報中還有一些內容沒有直接涉及稅收，但與稅收緊密聯系。聯合公報提出實現可持續、平衡的發展，這與中國非常關注的綠色、環保和可持續發展一致。但當前國際政治形勢不穩，國際經濟面臨歐債危機、歐洲經濟持續低迷、金磚國家中俄羅斯、南非、巴西經濟縮減等不確定性因素，會對綠色、可持續、平衡的發展產生影響。聯合公報還提出預算和財政收入如何更有效支持發展，這就涉及如何在稅制設計中吸引更多國外資本來中國投資，并改革稅收征管，營造讓納稅人感覺是友好、合規的投資環境。同時，聯合公報提出各國不斷擴大的不公平和收入差距對社會穩定和經濟增長產生了負面影響。中國目前的貧富差距問題，無論是從經濟發展還是從社會和諧角度，都必須要面對和解決。

BEPS行動計劃是相關國政府作出的決定，具體由各國稅務機關落實、執行，并且要求在較短的2年內實施完成。BEPS的15項行動計劃劃分為三類：第一類是最低標準的行動計劃，各國達成一致，互相監督，確保執行；第二類是最佳實踐行動計劃，參與國沒有達成一致，如何實施存在不確定性；第三類全部是轉讓定價，經濟合作與發展組織（OECD）制定了轉讓定價指南，中國參與了BEPS行動計劃制定但不是OECD成員國。這種分類將有利于中國稅務機關在實行時針對不同行動計劃設定不同的目標和措施。在BEPS行動計劃框架下，中國應更多地參與聯合國稅收事務，除了要加強稅收征管和稅源管理，同時要促進投資，既吸引國外資本到中國投資，又幫助中國企業走出去、增強中國企業國際競爭力。BEPS行動計劃的工作才剛剛開始，中國稅務機關應明確行動計劃實施的先后順序。

二、中國稅收征管可能面臨的挑戰

大量的涉稅信息交換可能引發的潛在風險。提高稅收透明度是很好的措施，但存在很大的法律風險和稅收征管風險。按BEPS行動計劃要求，信息交換協議和國別報告制度等都將要執行了，如何利用好其他國家傳遞給中國的涉稅信息，并據此識別稅務風險，有效配置稅收征管資源？如何確保獲取的他國提供的涉稅信息保密安全？中國稅務機關向其他國家，尤其是向OECD成員國之外的許多發展中國家，提供的涉稅信息如何保障保密、安全？如何確保中國稅務機關向其他國家提供的涉稅信息真實、準確、無誤？一旦出現信息錯誤、不真實，稅務機關將有可能面臨納稅人的訴訟，稅務機關如何面對和處理？中國已簽署多個專門的稅收信息交換協議，其中一些是與英屬維爾京群島、開曼群島等避稅天堂所簽署，上述問題將會更為突出。

國別報告制度實施面臨著許多現實問題。國別報告制度是新規則、新項目。按照BEPS行動計劃要求，要提供國別報告，而且稅務機關提供給不同國家的企業國別報告應該保持一致。但現狀是，中國企業普遍不知道何謂國別報告、如何具體出具國別報告。同時對中國稅務機關提供的國別報告，其他國家稅務機關可能提出質疑和詢問，中國國家稅務機關需處理、應對此類問題，這類工作將大量、快速增長。國家稅務總局將面臨工作人員不足問題。同時處理此類業務規范文件的法律層級不高，其法律效力能否滿足需要也存在問題。

BEPS行動計劃將對跨國公司的行為形成顯著影響，中國企業適應緩慢。跨國公司不僅應按照法律條文繳稅，也應該依據法律精神繳稅，這樣會顯著減少跨國企業稅務糾紛。BEPS行動計劃對歐洲一些企業的影響已經開始顯現，部分企業的董事會已經開始專門研究企業稅務事項，并考慮稅收對企業各方面的影響，從而據此決定企業的行為。但中國企業中稅務部門從屬于財務部門，對企業行為影響弱，很難將稅收對企業影響上升為企業經營行為，因而中國企業對BEPS行動計劃的適應可能比較慢。

應當建立納稅人和稅務機關協商合作機制。BEPS行動計劃的目的就是建立稅務機關與納稅人之間更為互信、透明的關系，而建立納稅人和稅務機關協商合作機制將有助于實現該目標。近期中國稅務機關已經建立了誠信企業綠色通道制度，但還應向前再走一步，建立起納稅人和稅務機關平等協商、合作的機制。

有效使用多邊工具。BEPS的15項行動計劃將會對之前各國簽署的稅收協定產生影響，如果之前簽署的稅收協定與BEPS行動計劃的內容不一致，需要調整稅收協定，但如此多的稅收協定通過傳統的國與國之間重新談判修訂，將費時、費力。如果使用多邊工具，在一個完整的框架內通過一個法案解決與其他所有國家簽訂的稅收協定與BEPS沖突之處，將是解決問題的好辦法。

積極探索稅收爭議解決之道。BEPS行動計劃中許多內容并沒有在各國之間達成一致，那么在實施過程中就可能產生國家之間的稅收糾紛，例如預約定價安排（APA）在不同國家之間認定或認可度不同會引發稅收爭議。目前，OECD存在稅收爭議監督審議機制，但沒有強制性爭端解決機制，不利于高效解決稅收爭議問題。

解決的方法之一是在稅收爭議仲裁機制與目前的解決爭議的方式之間選擇一種折中的方法。如在聯合國設立國際稅收仲裁委員會，要平衡委員中發達國家與發展中國家的人員比例，并加大對稅收爭端仲裁的披露力度。

本文依據OECD稅收政策和管理部原主任杰弗里·歐文斯（Jeffrey Owens）在國家稅務總局科研所稅收大講堂的講座錄音整理而成。整理者：國家稅務總局稅收科學研究所歐陽明。