降溫“自貿區熱”

設立自貿區意在破舊立新，因此“拼政績、要政策”或者“排隊占位”的老路子或投機心理，顯然是“搭錯了車”。

“所有的申報流程都停了下來，不少地方已經開始反省，并重新考慮申報方案。”日前，權威部門人士向《了望》新聞周刊記者透露，由于中央高層對自貿區申報存在的問題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿區申報熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。

十八屆三中全會的《決定》指出，“要在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區。”這樣的表述，讓不少地方產生了聯想。于是，“自貿區”開始成為繼經濟特區、綜合改革試驗區以及保稅區等之后，又一個深受地方政府青睞的新平臺。

據不完全統計，在2014年各地方政府工作報告中，明確寫到要申報自貿區的有20多個，這還不包括廣西憑祥沿邊自貿區，長沙文化創意自由貿易區國家試點等。然而，與地方的熱情高漲相比，中央的態度一直較為謹慎。此次叫停，更是讓第二家自貿區的審批在短期內難見下文。

“在等待總結上海的經驗。”接受本刊記者采訪中，商務部國際貿易與經濟研究院院長霍建國（微博）認為，目前上海自貿區正在積極推進各項試驗內容，包括出臺調整后的2014版的負面清單，鑒于有些開放的內容及制度創新的模式還有一個落地的過程，所以目前尚難總結提出可以復制推廣的成熟經驗，因此設立新試點的條件還不成熟。

更為重要的原因，則是各方在設立自貿區的意圖上大相徑庭。

“作為全面深化改革的重要舉措，自貿區不是‘政策洼地’，而是制度創新的‘試驗田’。但從現實來看，一些地方追求的還是跑馬圈地和優惠政策這一套東西。”上海自貿區方案設計的參與者、上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者采訪時強調，這樣的思路不僅不會讓中央動心，而且恰恰是中央所反對的。

“國家設立自貿區，旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，但目前看來，不少地方其實并未真正準確把握中央的用意。”上述權威人士談到，中央高層之所以緊急叫停各地的申報行為，就是要讓地方好好冷靜一下，仔細琢磨體會中央的良苦用心，“如果只是單純地建幾個貿易園區，國家還有必要如此大動干戈嗎？”

一哄而上為哪般

越來越長的自貿區申報名單，很容易使人聯想起上世紀90年代初興起的“開發區熱”。借著鄧小平南方講話的熱潮，自1992年開始，在短短幾年時間里，各地興辦的經濟技術開發區、高新技術開發區、經濟合作區、出口加工區、外商工業區、貿易保稅區、金融貿易區等區域經濟開發模式大量涌現。

據統計，至上世紀90年代末期，全國除由國家部、委、辦批準的開發區達近200個之外，各省、市、縣批準的開發區數目高達6000余個。盡管大部分開發區在改革開放中發揮了巨大的正面帶動作用，但也有相當一部分條件不成熟的開發區匆匆上馬，結果留下了不少至今都難以解決的后遺癥。

更高標準的自貿區，顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍。“高層一再強調，要把防控風險作為重要底線，要在建設自貿區全過程都掌控好風險，努力排除一切可能和潛在的風險因素，這說明自貿區的試驗是有很大風險的。”在王新奎看來，高風險意味著高標準，全國來看，當前真正能夠符合“試驗田”標準的地方屈指可數。如果違背經濟規律地盲目建設，后果可想而知。

“盡管并沒有明確規定，但外界對于‘若干’通常理解為不超過十個。”霍建國也認為，中央對上海自貿區的建設試驗有其獨特的定位和戰略考慮，三中全會文件表述得十分清楚，即在推進現有試點的基礎上，選擇若干具備條件的地方發展園區或港區，所以應正確理解條件是什么。

霍建國認為，首先應具備一定規模的國際貿易、服務貿易、投資領域的發展條件，才能考慮建立自貿區，所以各地不應盲目攀比，“未來新的自貿區應該對周邊經濟發展有帶動作用，如果自貿區建起來后，只對本地有好處，經驗不能復制，那么，它的試驗價值就大打折扣了。”

不僅如此，從以往的教訓來看，如果自貿區項目過多，就會加劇競爭。而在壓力之下，各地往往會本能地加大政策優惠力度，形成“政策洼地”，從而將制度創新這一自貿區設立的初衷拋之腦后。

對于這樣的形勢，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申報的熱情。“這一輪開放的‘班車’，無論如何不能再落下。”采訪中，一位西部地區地方官員的表白，既顯示出各地方申報自貿區的急切，也透露出本輪自貿區熱背后的緣由——除了高調宣布追求改革的姿態，更多則是“排隊占位”的攀比心理。

“不管自己是不是真的需要，起碼在新一輪的開放平臺上不能落后于別的地方，這是現在不少地方的真實心態。”國家發展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生向本刊記者表示。

采訪中，商務部國際貿易與經濟研究院研究員梅新育（微博）也向本刊記者表示，以前探索改革開放設立特區、開發區，建試點的經驗表明，試點的地區往往發展快，而且不光當地受益，地方官員提拔也快，“因此，在此次自貿區申報熱潮中，依然充斥著唯恐落于人后、將來在政策上吃虧的思維。”

不可“穿新鞋走老路”

為了能在眾多競爭者中脫穎而出，各地可謂下足了功夫。一方面，頻頻到北京“跑部”，“拜訪溝通”，以求得各部委表態和答復；另一方面，在各個場合強調自身的“特色”和“優勢”。

例如，作為毗鄰日韓的地區，青島強調的是中日韓合作；而漁業資源豐富的浙江舟山則強調海洋經濟；與臺灣一水之隔的廈門主打的是“對臺自由貿易園區”；靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿易區”；連接中亞的新疆則正在討論設立“中國-中亞自貿區”；重慶則希望自己成為內陸地區對外開放的高地，因此申請成為“內陸自貿區”……

張燕生評價道，結合本地優勢和特色謀劃自貿區發展思路無可厚非，“但從一些地方提交的申請報告來看，基本上還是過去多年模式的重復，仍舊停留在開發區、產業園區建設的層面上，沒有多少新意。”

這并非個別觀點，采訪中，針對前一階段的自貿區申報熱，專家們的最大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”。“至今還沒有搞清楚自貿區究竟是什么。”王新奎感慨到，當前一些地區的思路很“幼稚”，就是“先拿到審批方案，再搞到一大片地，接下來大興土木、招商引資，弄出一個新區來”。

在很大程度上，這或許是習慣使然。長期以來，許多地方一直十分迷戀所謂的“特區經濟”，習慣于以優惠政策、特殊待遇為導向進行園區建設，偏好于依靠搶投資、拉項目、圈資源來推動經濟增長。在自貿區正式登臺之后，又有不少人將之當成了新的“開發區”。以為有了它，就可以獲得國家優惠政策，投資自然源源涌入，地方經濟就會迅速騰飛。

特別是面對當前經濟調整大背景下的現實壓力，給了地方更多“要政策、搶優惠”的“動力”。去年至今，中國經濟增速持續放緩。今年一季度，有27個省份GDP增速回落。面臨壓力，如果能憑借自貿區的“東風”，拉動經濟增長，對許多地方而言，無疑是一個充滿誘惑的選擇。

因此，一些省區市負責人甚至直言不諱把申報自貿區當成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”。“這明顯與中央的初衷相背離。”王新奎表示，中央對自貿區建設的要求很明確，就是以開放促改革，挖掘改革紅利，激發市場活力，在沒有特殊政策和優惠政策的情況下，尋求經濟增長的動力。

“拼政績、要政策”的老想法，顯然與中央設立自貿區意在破舊立新的戰略意圖背道而馳。

當然，作出改變并不容易。即使是上海，在反復修訂自貿區方案的6個月時間里，也經歷了非常艱難的轉變過程。從側重制造業投資準入到解決服務業的投資準入與服務貿易的便利化，從一開始希望有一些優惠政策到最終中央要求營造一個國際化的營商環境，思路上的轉變堪稱巨大。

“改革未必一定要掛牌子”

據本刊記者了解，盡管被暫停，但自貿區申報的大門并未徹底關閉。

“中國幅員遼闊，每個地區經濟特征和發展優勢不同，各地在國家發展戰略中肩負不同的使命。”按照霍建國的理解，只要上海的可復制經驗比較成熟，各地的方案又有較強的說服力，對帶動未來的經濟增長和對外開放有較強的促進作用，最終應可以考慮結合不同地區特點設計不同的自貿區進行試驗。

“對于地方而言，關鍵是把握好自身的發展優勢，定位好自身的發展方向。”他談到，“既要體現出改革和制度創新的內容，又要從各自的實際情況出發，從省情、區情以及各個地區不同的比較優勢、把握好各自所處的發展階段，以及在國家發展戰略中的位置及突出作用，進一步細化和完善試點方案，這樣就可以在全國陸續形成一些改革試點地區。”

在他看來，現階段自貿區的推廣試驗不僅要更快地探索出一套有效的改革經驗，同時還應帶動經濟發展。

“更為重要的，則是國家從整體利益的角度加以平衡，要考慮到各地監管、調控的能力有多大，也需要一個開放次序的統籌考慮。”因此他認為，對于中央及有關部門而言，現在需要做的，就是在總結上海自貿區運行經驗的基礎上，盡快從全局的高度推廣出一個指導性的意見，讓各地對全國下一步可能推進的自貿區規劃有一個總體的了解。

當然，禁令解除之前，地方政府依然可以大有作為。“改革未必一定要掛牌子。”霍建國強調，地方若要追求改革與發展，未必非要設立自貿區，“地方的熱情可以理解，但與其把寶都押在自貿區試驗上，還不如因地制宜地提出進一步深化改革的方案。只要突破了束縛，解決了發展活力問題，也能達到同樣的目的。”

在其看來，如果地方能在自己的權限范圍內把能做的簡政放權都做好，減少地方管轄的審批、改進服務，也屬于改革和制度創新的范疇。